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管护得当防撂荒 补贴到位保权益——发达国家耕地休耕转作的经验与教训

来源:中国国土资源报    作者:饶 静    发布时间:2017-04-05


阅读提示

 

  

  欧美发达国家开展耕地休耕已有几十年历史。欧盟在世界贸易的压力下,根据世界粮食市场供需情况决定是否推行强制性休耕;美国休耕政策通过农户自愿申请、政府审批、合同管理等手段实施休耕,达到了既控制粮食产量又保护生态环境的目的;日本通过休耕转作减少水稻产量、保护粮食价格,从而保障稻农利益。本期梳理部分发达国家耕地休耕转作的政策背景、执行方式和政策影响,并提出对我国开展耕地休耕轮作试点的思考与建议。阅读提示 

  

  欧盟:依据粮食市场供需情况休耕 

  

  欧盟根据世界粮食市场供需情况决定是否推行强制性休耕,休耕政策对欧盟成员国的影响也非常多元化。部分地区因未重视休耕后的耕地管理,导致了水土流失等问题。

  上世纪80年代以前,欧盟的价格支持导致农产品大量过剩和农户收入下降。1988年,欧盟推出为期5年的自愿休耕项目,旨在控制并减少粮食生产和预算支出,但自愿休耕推行率较低。上世纪90年代初期,以美国为首的主要农产品出口国,对欧盟每年高达100亿欧元的出口补贴额提出强烈批评,认为该政策扭曲了世界农产品市场价格。

  1992年,欧盟启动“麦克萨里改革”,将休耕作为欧盟减少粮食产量的强制手段全面推广。1999年,欧盟“2000年议程”提出,构建欧洲农业发展模式,对农业政策进行更为彻底的改革:农产品的价格补贴被大幅削减,继续推行强制性休耕,强制性休耕率基本为10%,休耕补贴由各成员国政府出资。2007年,欧盟的强制休耕地面积大约有3.7万平方千米。其中,德国最为积极,休耕面积最大。2008年,为应对国际粮价上涨,欧盟将休耕率调整为零;2009年起取消了强制性休耕制度,采取了自愿休耕计划。欧盟的休耕率主要根据粮食生产和市场供应的变化作出调整,但平均休耕面积占总耕地面积的10%左右。

  1988年,欧盟自愿休耕项目中,参与的农户至少要休耕15%的耕地才能获得补贴。1992年“麦克萨里改革”推动的强制性休耕主要针对的是接受价格补贴,且粮食谷物作物产量超过92吨的农户,必须休耕至少15%的耕地。粮食产量低于92吨的小农户没有强制性休耕义务,但可以自愿休耕。自愿休耕项目规定,无论农场规模,自愿休耕的面积不限,但享受休耕补贴的上限为耕地总面积的33%,超过部分不予补贴。休耕的最小地块面积为0.003平方千米。休耕补贴数额根据休耕面积,按照旱地谷物的平均产量乘以每吨的补贴价格,补贴价格每年根据粮食市场变化情况进行调整。

  休耕的方式分为轮换休耕和非轮换休耕,农户可选择在同一块土地上进行长期休耕,也可以在不同地块之间轮换休耕。但是,农户必须在县农业局上报种植情况和补贴申请,若申报中存在不遵守规定的行为,将对其实行惩罚措施。如虚假超报面积,将按照超报面积的双倍削减补贴面积或取消补贴资格。

  总体来看,欧盟土地休耕取得了积极的环境效益,但在个别地区也存在问题。比如:在西班牙中部,完全休耕反而导致当地水土流失问题更加严重。有学者认为,土地休耕项目是否实施需要接受地理、农艺和社会经济层面的综合评估,休耕政策在制定过程中应该考虑对生物多样性的保护。而为了维持休耕带来的环境效益,从2003年开始,欧盟补贴政策模式转变,从粮食控制转向环境保护,将环境保护与农业补贴相结合,提出强制性交叉遵守机制。2013年,欧盟通过了新一轮的共同农业政策改革,新增了强制性绿色补贴,即将农业补贴与环境保护的强制性要求挂钩。

  受休耕政策影响,欧盟的农场结构出现了变化,小农场变少,中等规模农场数量增加。有学者发现,农户休耕多的是地力较差的耕地,同时未休耕耕地生产的集约化程度提高。参与休耕有利于农户节约生产投入成本,降低劳动力雇佣费用,提高应对市场变化的灵活性。同时,老年人和缺少劳动力的家庭,以及有其他非农收入来源的农户,更愿意参与休耕。

  美国:休耕兼顾环境保护和粮食安全  美国休耕的主要目的是保护生态环境和控制粮食产量,根据环境脆弱程度划分具体休耕政策的适用范围,在确保粮食安全的前提下取得了明显的环境治理成效。

  

  美国耕地休养政策被称为“土地休耕保护计划”(CRP)。该项目始于1985年,至今已经实施了30多年。美国农业部农场服务局报告显示,2012年共有11.95万平方千米耕地加入此计划,需要支付租金补贴为16.94亿美元。该项目的主要目的在于控制水土流失、改善水质和保护生态环境的同时,缓解农产品过剩带来的压力。

  由于粮食价格上涨,农场主参与休耕的意愿降低,导致巨额的休耕补贴给政府带来沉重的财政负担。因此,美国目标休耕面积上限一直在进行调整,从2007年14.89万平方千米下降至2015年的10.52万平方千米。同时,为防止休耕对经济产生冲击,美国农业部要求每个县的休耕面积不得超过该县总耕地面积的25%。

  美国休耕项目分为一般申请和不间断申请两种: 

  

  一般申请有申请时间限制、有竞争性,类似于市场竞标。自愿参与的农户需要在规定的时间内提交申请,说明拟休耕土地的类型、耕作史、生产力水平,土壤侵蚀程度以及期望的土地补贴水平、休耕地管理计划。受理申请后,美国农业部根据环境效益指数(EBI),衡量申请地块的潜在环境收益和成本,将最具有成本效益的环境脆弱型土地纳入休耕计划。提交申请的农户经审核批准后,可与农业部签订10年~15年的休耕合同,并按批准的面积和双方同意的年土地租金标准,享受土地租金补贴。如果农民在休耕的土地上种植植被,可获得不超过50%的成本补贴。

  不间断申请没有特定的申请时间限制,也没有竞争性,不需要投标,符合项目条件和保护标准就可以参加。项目目标主要针对环境敏感性强或容易遭受侵蚀威胁的土地,如河流和农田缓冲区及防风林。与一般申请类似,不间断申请需要承担的休耕期是10年~15年,休耕地上种植植被可享受成本分摊补助。此外,还可以申请一些额外的奖励,其补贴要高于一般申请形式中的补贴水平。2014年7月,共有2.33万平方千米土地通过不间断申请形式进入休耕计划。

  休耕合同到期后,不论是以哪种申请方式参与的休耕项目,申请者可自由选择退出休耕计划或者续签休耕合同。农民签订休耕合同后,若提前终止合同将会受到惩罚,需要返还所有的补贴并缴纳罚款。

  总体来看,参与休耕的土地主要集中在美国中部大平原及西部山区,种草是最为经济可行的耕地保护措施。休耕还草的耕地比例较大,约占87%。从农户的项目参与意愿来看,年迈的农民及非农职业的土地所有者参与意愿较高,因为不仅可以节约劳动力投入成本,还可以获得相对稳定的补贴收入。

  美国土地休耕项目的环境成效明显。自1986年CRP项目实施以来,美国减少水土流失超过了80亿吨,生态环境得到有效改善。

  日本:为了保护粮食价格而休耕减产 

  

  日本政府为了保证大米的自给率,通过休耕转作降低水稻种植面积、减少产量,保护大米高价格并保障稻农利益,但休耕后部分山区和半山区出现土地抛荒、生态破坏等问题。

  为了应对上世纪60年代出现的水稻生产过剩问题,日本政府于1970年实施稻田休耕转作项目,旨在通过控制种植面积减少水稻产量,并结合价格补贴和进口关税门槛等政策手段维持国内水稻价格的高位态势,从而保障农户收入。

  日本采取的农业高补贴政策,不断受到世贸组织的指责。为适应WTO农业协定的要求,通过鼓励农业规模化经营提高水稻的市场竞争力,从而减少政府的补贴支出,2007年日本对农业补贴政策进行了调整:一方面,将稻田休耕转作项目从强制性项目调整为自愿性项目;另一方面,微调了补贴结构,主要根据作物产量提供相应的直接补贴。可以说,这一过程中日本政府以减少耕种面积维持水稻高价格的目标,未曾发生改变。日本政府每年用于休耕转作补贴的财政支出约为2000亿日元,耕地休耕率约为10%。

  日本1995年的主粮法首次将休耕写入法案,并让农户自己决定是否参与休耕项目。但在实施过程中,日本农林渔业部和农业合作社要求所有农户都参与休耕项目,以村庄而非农户个体为单位下派稻田转作的任务。在稻田休耕转作项目中,农户如将水稻改种其他作物,可以根据转耕的土地面积以及所种作物不同获得相应的补贴。补贴数额每年都有所调整,资金主要来源于国家预算。为了提高农业生产力,促进农业的联合经营,直接补贴对象主要为拥有耕地面积0.04平方千米以上的个体农户,以及耕地面积超过0.2平方千米以上的农业组织。

  实施稻田休耕转作项目,给日本农业规模化发展带来一定影响。这是因为日本农业政策的主要特征就是,以提高国内水稻价格保障农户收入,而非让农民通过扩大生产规模提高生产力,降低耕种成本。日本农户大部分都是兼业农户,非农收入较高,补贴较多。农户收入的60%主要来源于农业补贴,很多兼业农户不愿意退出农业生产。这导致希望参与农业生产的人难以获得土地资源,小地块难以规模化,因此也影响了农业市场竞争力的提高。而且,日本政府对大米的补贴和保护过重,价格处于高位态势,导致大米过剩而其他农产品自给率迅速下降等不合理现象。有学者认为,日本政府应该取消水稻转作项目,水稻价格的降低可以让低效率生产的农户退出,全职农户才有可能获得更多土地,进而提高日本农产品的市场竞争力。

  同时,稻田休耕转作项目也在一定程度上影响了粮食安全。1969年,日本的耕地面积为3.44万平方千米。1970年,稻田休耕转作项目开始后,日本的耕地面积一直呈减少趋势。近年来,日本的农业发展面临着极度萎缩的困境,粮食自给率持续低迷,农业人口老龄化问题也日趋严重,2010年日本农民的平均年龄为65.8岁。

  此外,稻田休耕转作项目带来土地抛荒现象,影响生态安全。日本山区耕地面积占全国耕地面积的40%,山区抛荒现象严重,农业多功能性降低。稻田面积减少意味着农田水保持能力下降。1990年~2004年,日本稻田的耕种面积减少了17%,农田水保持能力下降了15%,增加了洪水和水土流失的风险性。为此,日本政府于2000年出台了针对山区、半山区地区农户的直接支付补贴,接受补贴的农户需要连续耕种5年,并采取措施防止耕地出现水土流失,保护生物多样性。

  ■对比分析 

  休耕政策影响有利有弊

  

  大部分发达国家的耕地休养计划都始于上世纪七八十年代。其中,美国休耕以保护环境为首要目的,政策项目持久,休耕面积稳定。欧盟在财政预算、世贸压力下,休耕政策变化较大,从自愿性到强制性再到自愿性,休耕面积也随之变化。休耕补贴主要由成员国自己承担。日本稻田休耕转作的持续时间较长,其通过休耕转作来减少水稻的种植面积和产量,以保护水稻的高价格和稻农收入的目的一直没有改变。

  从执行方式来看,不同国家采取的具体政策方式也不同:

  欧盟根据粮食安全和世界粮食供应形势来决定是否推行强制性休耕。在推行强制性休耕时,欧盟以农户的耕地面积和年产量为标准来区分是否进行强制性休耕,小面积农户不作强制性休耕要求。补贴的金额以当年的谷物价格为基础,而不是土地租金。保护环境并不是休耕的主要目的,欧盟休耕主要是为了控制粮食产量,经费由成员国承担,执行由县农业局操作,惩罚措施明确。

  美国休耕以环境效益为标准来确定具体休耕政策的适用性,在环境敏感区农户申请即可获批,不存在竞争性;在环境敏感相对不高的地区,引入竞争性机制,由农户直接向美国农业部提出自愿申请,明确期望补贴水平,美国农业部根据相关标准和环境效益成本来进行审批管理。该国采取补贴加奖励的手段,补贴以土地年租金为计算标准,对休耕后种植有利于环境的作物有成本奖励。农户是独立的经济主体,美国农业部与农户签订合同,依法办事,规则清晰。

  日本主要通过村庄的形式,而不是针对单个农户来下达休耕任务。因为日本的农户仍是小面积农户,具有半官方背景的日本农业合作社能够以社区的形式来组织执行任务。为了促进产业化和规模化经营,日本规定了补贴农户和农业公司的种植面积。

  总体来看,休耕政策的实行给各国带来的影响并非都是正面的。休耕政策对欧盟成员国的影响多元化,因为欧盟并没有具体规定休耕后作物种植的奖励或补贴。休耕后耕地管理非常重要,缺乏后续管理会造成水土流失等影响,对此欧盟转而通过绿色补贴来达到保护环境的目的。美国土地休耕项目在改善水质、土壤健康和野生动物生存环境方面取得了很大成效,同时也起到了控制粮食产量的目的。日本休耕转作项目造成了土地抛荒现象,特别是山区土地抛荒引起了水土流失等负的生态效应。休耕政策强化了欧盟农场的土地集约化利用程度,却阻碍了日本农业的规模经营和农业竞争力提高。究其原因,主要是日本较高的水稻补贴以及休耕转作补贴,使兼业农户不愿意离开土地,不愿退出农业经营。

  ■经验启示 

  以粮食安全为休耕前提

  

  各国人口、资源禀赋、社会经济发展方面都存在差异,政策背景和出发点都有很大不同。但分析发现,无论是欧盟国家、美国还是日本,休耕都是以粮食安全为前提的。为此,建议我国进一步明确耕地休养政策的目的,让过度开发的土地进行休养生息,修复并改善地力,破解由此带来的生物多样性丧失、生态用地减少、地表和地下水枯竭等问题。

  从政策影响来看,推行耕地休耕政策有可能造成短期的粮食减产,也未必就一定能带来正的环境效应。这就需要我国整合土地资源、水资源和粮食生产的图库、数据等,划分出不同层级的环境敏感区、耕地休养生息区等,在生态环境最脆弱、耕地最需要休养生息的地区推行休耕政策。特别要明确耕地休养并不是弃耕,而是进行地力和水资源的恢复,只有这样方能做到“藏粮于土”。另外,可以通过高标准农田建设、农业科技创新来等提高潜力地区的粮食生产能力,避免因为耕地休养引发粮食减产的危机。

  经验表明,如何有效地让农户自愿参与休耕是政策实施的重要因素。从国际实践来看,更愿意加入休耕计划的一般都是地力较差的耕地、老年人和缺少劳动力的家庭以及有其他非农收入来源的农户。我国环境敏感地带和脆弱区的耕地,往往也面临兼业农民众多、规模化经营程度低、农业劳动力减少和老龄化、农村空心化等问题。如何创新管理方式,将休耕政策与农村空心化实际相结合,在充分尊重农户意愿和保障农户权益的前提下推进耕地休养工作,需要进行全面的调研和细致的前期设计。我国退耕还林政策推行方式也经历了从前期的自上而下到后期的自下而上、上下结合的调整,积累了大量的经验,可以借鉴。

  在鼓励农户参与休耕的手段中,补贴的设计是否合理决定着休耕政策的成败。为此,我国应借鉴国际经验,在现有补贴的基础上进行调整:一方面,继续给予粮食补贴,补偿农户因粮食减产带来的损失,一般休耕补贴应大于农户种植粮食的收入,才有利于其自愿休耕;另一方面,应该对休耕后的植被种植、水利设施和道路维护等进行补贴或奖励,这样有助于休耕后耕地的管理。欧盟和日本的经验表明,我国还应考虑引进绿色补贴机制,将现有农业补贴与节约农业用水、绿色耕种要求相挂钩,鼓励农户采取绿色耕种方式,加强对耕地的土水资源的保护。

  值得注意的是,和日本类似,我国也面临着大量农村劳动力外流、农业劳动力短缺、农业人口老龄化的问题,在许多地区已经出现了大量的耕地抛荒现象。为此,在推行休耕政策的过程中,我国应该重视休耕带来的抛荒以及由此带来的水土流失等生态问题。建议增加休耕后的耕地管护补贴,要求拿补贴的农户对休耕地采取合理的保护措施,如种草或绿肥植物等。同时,可以通过土地流转,引入社会资本对休耕地进行集中管护,恢复地力和水资源,从而实现较好的环境效益。

  (作者单位:中国农业大学人文与发展学院)

  

 

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